Il lungo processo di recepimento delle direttive del pacchetto sull’Economia Circolare (la n. 849,850, 851 e 852 del 4 Luglio 2018), che dovevano essere implementate nel nostro ordinamento giuridico entro lo scorso 4 Luglio, iniziato nel luglio del 2019, sta per avere termine, sono stati approvati in via definitiva quattro decreti legislativi attuativi, già pubblicati in Gazzetta Ufficiale, per i quali si attende l’entrata in vigore. Tra le novità più significative, si possono citare le seguenti.
In primo luogo, viene riformulata la disciplina relativa alla responsabilità estesa del produttore (art. 178-bis T.U.A.), prevedendo requisiti minimi nel rispetto dei quali, con decreto del Ministro dell’ambiente dovranno essere individuati e circoscritti regimi specifici di responsabilità, compiti e ruoli dei produttori. In Italia, dove già sono presenti sistemi di responsabilità estesa attivi che contribuiscono al sistema di raccolta e recupero dei rifiuti, attraverso il recepimento delle nuove disposizioni, i requisiti di tali sistemi sono resi omogenei a livello europeo ed in particolare prevedono la responsabilità finanziaria o finanziaria-organizzativa dei produttori nella gestione del fine vita dei rifiuti derivanti dai propri prodotti. L’obiettivo generale è quello di rafforzare il riutilizzo, la prevenzione, il riciclaggio e il recupero dei rifiuti.
Altra novità riguarda i casi e le ipotesi in cui risulta possibile discostarsi dall’ordine di priorità delineato nella gerarchia dei rifiuti: deve essere, a tale scopo, adottata una specifica previsione da parte delle Autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni allo smaltimento o al recupero dei rifiuti. La disposizione è stata modificata, in sede di Conferenza Stato Regioni e Senato, con l’inserimento dello specifico riferimento alla pianificazione nazionale e regionale.
Si riporta, in aggiunta, di seguito il testo del comunicato stampa del Consiglio dei ministri n. 61 del 7 Agosto 2020 (pubblicato in data 8 Agosto 2020 e consultabile al sito www.governo.it).
Attuazione di norme europee
Il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per gli affari europei Vincenzo Amendola e del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare Sergio Costa, ha approvato, in esame definitivo, quattro decreti legislativi di recepimento di altrettante direttive europee.
1. Attuazione dell’articolo 1 della direttiva (UE) 2018/849, che modifica la direttiva 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso
La direttiva ha l’obiettivo di:
- prevenire e ridurre la produzione di rifiuti da veicoli fuori uso;
- garantire il reimpiego e il riciclaggio ed altre forme di recupero dei veicoli e dei veicoli fuori uso;
- assicurare una più efficiente operatività, da un punto di vista ambientale, di tutti i soggetti economici coinvolti nel ciclo di utilizzo e di trattamento degli stessi veicoli.
Il decreto, pertanto:
- coordina le disposizioni nazionali con quelle della direttiva, con particolare riferimento allo schema di responsabilità estesa del produttore;
- individua forme di promozione e di semplificazione per il riutilizzo delle parti dei veicoli fuori uso utilizzabili come ricambio;
- rafforza l’efficacia e l’efficienza dei sistemi di tracciabilità e di contabilità dei veicoli, dei veicoli fuori uso e dei rifiuti derivanti dal trattamento degli stessi, con particolare riferimento all’obbligo della pesatura dei veicoli fuori uso nei centri di raccolta;
- individua misure per sviluppare o incentivare il riciclo dei rifiuti provenienti da impianti di frantumazione dotati delle migliori tecniche disponibili, finalizzando lo smaltimento o il recupero energetico ai soli rifiuti non riciclabili.
2. Attuazione degli articoli 2 e 3 della direttiva (UE) 2018/849, che modificano le direttive 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche
Il decreto attua la nuova direttiva, che ha previsto la riduzione da tre anni a uno della periodicità con cui i governi nazionali devono inviare alla Commissione europea la relazione contenente informazioni, comprese stime circonstanziate sulle quantità, in peso, delle apparecchiature elettriche ed elettroniche (AEE) immesse sul mercato e dei rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) raccolti separatamente ed esportati, nonché informazioni relative alla raccolta ed al riciclaggio dei rifiuti di pile e di accumulatori elaborate dall’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).
3. Attuazione della direttiva (UE) 2018/850, che modifica la direttiva 1999/31/CE, relativa alle discariche di rifiuti
Il testo introduce una nuova disciplina organica in materia di conferimento di rifiuti in discarica.
La direttiva prevede la progressiva riduzione del ricorso alla discarica, fino a raggiungere l’obiettivo di un conferimento non superiore al 10% dei rifiuti urbani al 2035, nuovi e uniformi metodi di calcolo per misurare il raggiungimento degli obiettivi, nonché il divieto di collocare in discarica rifiuti provenienti da raccolta differenziata e destinati al riciclaggio o alla preparazione per il riutilizzo, o comunque (a partire dal 2030) idonei al riciclaggio o al recupero di altro tipo.
Il decreto legislativo mira a:
- riformare il sistema dei criteri di ammissibilità dei rifiuti nelle discariche;
- adeguare al progresso tecnologico i criteri di realizzazione e di chiusura delle discariche;
- definire le modalità, i criteri generali e gli obiettivi progressivi, anche in coordinamento con le regioni, per il raggiungimento degli obiettivi fissati dalla direttiva in termini di percentuali massime di rifiuti urbani conferibili in discarica.
4. Attuazione della direttiva (UE) 2018/851, che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti, e della direttiva (UE) 2018/852, che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio
In attuazione della cosiddetta “direttiva rifiuti”, il decreto:
- riforma il sistema di responsabilità estesa del produttore (EPR), che ne individua e circoscrive specificamente responsabilità, compiti e ruoli. Si semplificano le procedure per l’istituzione di nuovi sistemi di EPR e si lascia spazio alla concorrenza tra i diversi operatori. Si assoggetta, inoltre, al regime di responsabilità estesa del produttore qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti (produttore del prodotto), adottando misure volte a incoraggiare la progettazione di prodotti volta a ridurre la produzione di rifiuti e l’impatto ambientale;
- nel prevedere e disciplinare l’applicazione di requisiti minimi generali in materia di EPR, individua i requisiti atti a definire i ruoli e le responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nella filiera, a determinare gli obiettivi di gestione dei rifiuti, a garantire l’alimentazione di un sistema di comunicazione efficiente relativo ai prodotti immessi sul mercato e alle quantità di rifiuti raccolti e trattati, ad assicurare un trattamento equo ai produttori di prodotti relativamente alla loro quota di mercato, ad assicurare una corretta informazione ai detentori del rifiuto in merito alle misure di prevenzione, ai centri per il riutilizzo e per la preparazione al riutilizzo e ai sistemi di raccolta;
- stabilisce che i produttori corrispondono un contributo finanziario che consenta di coprire i costi della raccolta differenziata;
- istituisce un “Registro nazionale dei produttori” per consentire il controllo del rispetto degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore;
- si rafforza il Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti, che conterrà anche misure relative alla prevenzione della dispersione dei rifiuti in ambiente naturale e alla riduzione dello spreco alimentare;
- prevede che il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e le Regioni sono tenuti ad incentivare il riciclaggio dei rifiuti organici e a dare priorità a questo rispetto ad altre modalità di gestione dei rifiuti organici.
Il testo, inoltre, introduce norme in materia di gestione dei rifiuti e degli imballaggi e di bonifica dei siti inquinati.
Infine, si stabiliscono le sanzioni amministrative pecuniarie applicabili per il mancato rispetto delle norme introdotte, con particolare riferimento all’iscrizione al Registro nazionale dei produttori e alla mancata o incompleta trasmissione dei dati informativi.”
Quanto sopra schematizzato costituisce i punti di rilievo della nuova normativa di attuazione delle direttive, che entreranno in vigore a partire tra il 26 e il 29 Settembre 2020; si rimanda al testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale per un esame più specifico delle singole disposizioni.
Imballaggi e i rifiuti di imballaggio
Il primo intervento che ci interessa analizzare in questa sede è rappresentato dal Decreto legislativo 3 Settembre 2020, n. 116, “Attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e attuazione della direttiva (UE) 2018/852 che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio” pubblicato in GU n. 226 del 11-09-2020, il quale entrerà in vigore il 26 Settembre 2020. In particolare il legislatore ha riscritto interamente l’art. 178-bis delD. Lgs. 152/2006 (T.U.A.). Con uno o più Decreti del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, dovranno essere istituiti regimi di responsabilità estesa del produttore che prevedano misure appropriate per incoraggiare una sensibile riduzione della produzione dei rifiuti, attraverso la previsione di tecniche di progettazione di prodotti volte a limitarne l’impatto ambientale nonché a migliorarne il recupero ed il riutilizzo nel rispetto dei criteri di priorità di cui all’articolo 179. Con i medesimi decreti dovranno anche essere predisposte misure che includono l’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo l’utilizzo dei prodotti e la successiva gestione dei rifiuti stessi, nonché le responsabilità finanziarie per i soggetti che professionalmente sviluppano, fabbricano, trasformano, trattano, vendono o importano prodotti. La responsabilità estesa del produttore applicata ai sensi dell’art. 178-bis è applicata a tutti i soggetti qualificabili come ‘produttori’, fatta salva, però, la responsabilità specifica per la gestione dei rifiuti di cui all’art. 188, comma 1, e salve disposizioni di legge relative a rifiuti o prodotti specifici. Tali misure devono tendere all’obiettivo di favorire lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti e componenti dei prodotti adatti all’uso multiplo, contenenti materiali riciclati, tecnicamente durevoli e facilmente riparabili e che, dopo essere diventati rifiuti, siano adatti a essere preparati per il riutilizzo e riciclati per favorire la corretta attuazione della gerarchia dei rifiuti (art. 179).
I regimi di responsabilità estesa del produttore attuati con uno o più decreti ministeriali dovranno anche rispettare una serie di specifici requisiti. In primo luogo, ai sensi del comma 4, dell’art. 178-bis, tali misure dovranno comunque tenere conto della fattibilità tecnica e della praticabilità economica nonché degli impatti complessivi sanitari, ambientali e sociali, rispettando l’esigenza di assicurare il corretto funzionamento del mercato interno.
Inoltre, secondo quanto disposto dall’art. 178-ter, dovrà essere adottata una precisa definizione dei ruoli e delle responsabilità di tutti i pertinenti attori coinvolti nelle diverse filiere di riferimento, compresi i produttori che immettono prodotti sul mercato nazionale, le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi, i gestori pubblici o privati di rifiuti, le autorità locali e, ove applicabile, gli operatori per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo e le imprese dell’economia sociale.
In terzo luogo, devono essere definiti, in linea con la gerarchia dei rifiuti, gli obiettivi di gestione dei rifiuti, volti a conseguire almeno gli obiettivi quantitativi rilevanti per il regime di responsabilità estesa del produttore e per il raggiungimento degli obiettivi di cui al T.U.A. ed alle direttive 94/62/CE, 2000/53/CE, 2006/66/CE e 2012/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, definendo, ove opportuno, altri obiettivi quantitativi e/o qualitativi considerati rilevanti per il regime di responsabilità estesa del produttore.
Uno dei requisiti più importanti è però rappresentato dalla necessità adottare un sistema di comunicazione delle informazioni relative ai prodotti immessi sul mercato e dei dati sulla raccolta e sul trattamento di rifiuti risultanti da tali prodotti, in cui vengano specificati i flussi dei materiali di rifiuto e tutti gli altri dati rilevanti ai fini della previsione degli obiettivi quantitativi/qualitativi da parte dei produttori, tramite il nuovo Registro nazionale dei produttori,al quale i soggetti sottoposti ad un regime di responsabilità estesa del produttore sono tenuti a iscriversi secondo le modalità definite con apposito decreto ministeriale.
Ancora, i regimi di responsabilità estesa del produttore, dovranno garantire l’adempimento degli oneri amministrativi a carico dei produttori e importatori di prodotti, nel rispetto del principio di equità e proporzionalità in relazione alla quota di mercato e indipendentemente dalla loro provenienza.
Infine dovrà essere assicurata la corretta informazione, da parte dei produttori, agli utilizzatori del loro prodotto e ai detentori di rifiuti interessati dai regimi di responsabilità estesa del produttore circa le misure di prevenzione dei relativi rifiuti, i centri per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo, i sistemi di ritiro e di raccolta dei rifiuti stessi e la prevenzione della loro dispersione.
Di contro, i regimi di responsabilità estesa dovranno garantire una copertura geografica della rete di raccolta dei rifiuti corrispondente alla copertura geografica di distribuzione dei prodotti, nonché i mezzi finanziari e organizzativi per la raccolta. A tal fine è previsto che i produttori versino una somma a titolo di contributo per la copertura dei costi relativi alla raccolta, alla cernita e al trattamento necessario per raggiungere gli obiettivi dell’Unione Europea in materia di gestione dei rifiuti.
I soggetti sottoposti ad un regime di responsabilità estesa del produttore sono tenuti, entro il 31 ottobre di ogni anno, a comunicare al Registro Nazionale dei produttori: un piano specifico di prevenzione e gestione relativo all’anno successivo; l’entità del contributo ambientale per l’anno successivo (dettagliando le voci di costo che lo compongono); il bilancio, in caso di sistemi collettivi, il rendiconto dell’attività di gestione in caso di sistemi individuali; una relazione sulla gestione relativa all’anno precedente contenente gli obiettivi raggiunti ovvero le ragioni che, eventualmente, impediscono il raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclo previsti e le relative soluzioni. Infine, secondo le modalità previste con apposito decreto ministeriale, dovranno essere comunicati i dati relativi all’immesso sul mercato nazionale dei propri prodotti e le modalita’ con cui intendono adempiere ai propri obblighi; i sistemi attraverso i quali i produttori adempiono ai propri obblighi, in forma individuale e associata, con statuto e annessa documentazione relativa al proprio progetto.
Un ulteriore modifica apportata dal decreto legislativo 116/2020 riguarda la qualificazione del deposito temporaneo dei rifiuti. La nuova definizione, di cui alla lett. bb) del comma 1, del T.U.A. è individuata nel “raggruppamento dei rifiuti ai fini del trasporto degli stessi in un impianto di recupero e/o smaltimento, effettuato, prima della raccolta ai sensi dell’articolo 185-bis.” La nuova norma ha anche modificato i requisiti previsti per il deposito temporaneo, ai numeri 1, 2, 3 e 4 della lett. bb) del comma 1, T.U.A. ridefinendoli nel nuovo art. 185-bis. Con la nuova disciplina, pertanto, il deposito temporaneo dovrà, innanzitutto, essere effettuato nel luogo in cui i rifiuti sono prodotti, da intendersi quale l’intera area su cui si svolge l’attività che ha determinato la produzione dei rifiuti o, per gli imprenditori agricoli ex art. 2135 c.c., presso il sito che sia nella disponibilità giuridica della cooperativa agricola, ivi compresi i consorzi agrari, di cui gli stessi sono soci. Due eccezioni a questo principio sono previsti per i rifiuti soggetti a responsabilità estesa del produttore, anche di tipo volontario, nonché per quelli da costruzione e demolizione. Per i primi, il deposito temporaneo può essere effettuato dai distributori presso i locali del proprio punto vendita. Per i secondi, nonché per le filiere di rifiuti per le quali vi sia una specifica disposizione di legge, il deposito preliminare alla raccolta può essere effettuato presso le aree di pertinenza dei punti di vendita dei relativi prodotti. Vengono poi ripresi i precedenti requisiti relativi al rispetto delle tecniche che regolano lo stoccaggio e l’imballaggio dei rifiuti contenenti sostanze pericolose, ai limiti massimi superati i quali occorre procedere alle operazioni di recupero e smaltimento, (tre mesi di durata massima, a prescindere dal quantitativo di rifiuti in deposito, ovvero, in alternativa, volume massimo pari a trenta metri cubi, di cui non più di dieci di pericolosi; in ogni caso durata massima del deposito pari ad un anno), al rispetto del requisito delle categorie omogenee di rifiuti, nonché delle norme in materia di etichette ed imballaggio
Riferimenti agli altri decreti
Quanto agli altri decreti legislativi di attuazione delle direttive europea in materia di circular economy, il legislatore ha emanato: il Decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 118 “Attuazione degli articoli 2 e 3 della direttiva (UE) 2018/849, che modificano le direttive 2006/66/CE relative a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche” pubblicato in GU n. 227 del 12-09-2020; il Decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 119 “Attuazione dell’articolo 1 della direttiva (UE) 2018/849, che modifica la direttiva 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso” pubblicato in GU n. 227 del 12-09-2020; il Decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 121 “Attuazione della direttiva (UE) 2018/850, che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti” pubblicato in GU n. 228 del 14-09-2020.
